Consuntivo 2010: una vicenda istruttiva

di Pino Salinetti, Alberto Grelli e Amerina Paolacci
(articolo pubblicato anche su http://lunioneinforma.blogspot.com)

I consigli comunali del 17 e del 28 novembre sono stati caratterizzati dall’approvazione del conto consuntivo 2010.
Il bilancio consuntivo dell’anno 2010 doveva essere approvato dal consiglio comunale entro il 30 aprile 2011. Ciò non è stato possibile sia perché il cambio del tesoriere comunale (dalla BNL alla BCC) ha comportato degli inevitabili problemi nella gestione del servizio di contabilità; sia perché, dovendosi svolgere le elezioni comunali, è stata data priorità al bilancio di previsione 2011, che altrimenti sarebbe stato approvato con molto ritardo.

Conto consuntivo 2010 ed equilibri di bilancio 2011
La nuova amministrazione comunale ha avuto 5 mesi e mezzo per predisporre il Consuntivo 2010 entro il 30 settembre, data ultima per accertare gli equilibri di bilancio 2011, cioè per controllare il pareggio delle entrate e delle uscite del bilancio 2011. Tale verifica non può essere svolta correttamente se non si è certificato, con l’approvazione del Consuntivo 2010 da parte del Consiglio comunale, quale sia stato l’avanzo di amministrazione del 2010. Ciò non è stato fatto. La verifica della salvaguardia degli equilibri di bilancio è stata approvata dalla maggioranza il 20 ottobre, dopo diffida del Prefetto, raggirando la norma (infatti gli equilibri di bilancio 2011 sono stati verificati sull’avanzo di amministrazione 2010 approvato dalla giunta e non dal consiglio comunale come prescrive la legge) e senza portare a conoscenza dei consiglieri comunali i documenti contabili e finanziari sia del consuntivo 2010 che degli equilibri 2011.
Lo schema del consuntivo 2010 è stato predisposto dalla giunta il 13 ottobre, gli atti sono stati depositati e pubblicati il 24 ottobre, la proposta di deliberazione è stata portata in consiglio il 17 novembre, ritirata dalla maggioranza perché così com’era non poteva essere votata, riportata in Consiglio il 28 novembre con il parere non favorevole del revisore dei conti e approvata, grazie ad un emendamento dell’ultimo secondo che ha fatto superare tale parere non favorevole.
La sola elencazione dei fatti chiarisce come la nuova maggioranza affronti problemi importanti e delicati come quelli finanziari con pressappochismo, confusione, raggiro delle norme, calpestando i diritti dei consiglieri comunali.

Consuntivo 2010
Come risulta dalla relazione del responsabile finanziario e da quella del revisore dei conti, il bilancio consuntivo del 2010, bilancio gestito dalla precedente amministrazione, è stato positivo. Riguardo alle entrate e spese correnti, cioè quelle per il funzionamento del comune e dei servizi ai cittadini, si consolida l’autonomia finanziaria del comune: infatti al diminuire delle entrate provenienti dallo Stato (ormai ridotte a circa il 25% delle entrate correnti), vi è un costante aumento di quelle dirette che negli ultimi anni oscillano intorno al 60%. Anche la spesa è più qualificata: diminuisce il costo del personale (35% delle spese correnti) e aumenta quella per i servizi. Diminuisce, inoltre, il grado di rigidità del bilancio, ossia il rapporto tra le entrate correnti e le spese obbligatorie, dando maggiori margini di operatività all’amministrazione comunale per interventi a favore dei cittadini. A questo proposito riportiamo una tabella presente nella Relazione al rendiconto 2010 del responsabile del servizio finanziario:

Inoltre le relazioni evidenziano che, a fronte della crisi finanziaria che colpisce i Comuni italiani, i quali mediamente hanno ridotto le entrate e le spese in conto capitale, cioè gli investimenti, del 50%, quello di Castel Madama nel 2010 ha investito in servizi e opere pubbliche il 65% del proprio bilancio, circa €1000,00 ad abitante.

Residui
A fronte di un bilancio dell’anno 2010, costituito da entrate ed uscite correnti per circa 5 milioni di euro ed entrate e uscite in conto capitale per circa 8 milioni, i residui attivi (crediti che vanta il comune) e i residui passivi (debiti del comune) sono cresciuti entrambi di circa 6,5 milioni di euro nel 2010. Essi, aggiungendosi a quelli accumulati negli ultimi 20 anni, arrivano alla somma totale di 30 milioni gli uni e gli altri.
Per comprendere meglio cosa sono e come si forma una tale quantità di crediti e debiti occorre andare un po’ più nei dettagli.
Nella tabella seguente, ricavata dal bilancio consuntivo 2010, si può notare che i residui, sia attivi che passivi, si dividono in due grandi gruppi. Quelli correnti, riguardano tributi comunali destinati a finanziare le spese di funzionamento del comune e dei servizi ai cittadini; quelli in conto capitale, sono relativi a mutui o a contributi regionali e provinciali destinati a finanziare la costruzione di opere pubbliche e la manutenzione del patrimonio comunale.
E’ evidente che i residui attivi e passivi correnti sono quelli che preoccupano di più, perché riguardano tributi non riscossi che negli anni vanno in prescrizioni a fronte di spese effettivamente effettuate. Invece i residui attivi e passivi in conto capitale sono meno problematici perché per lo più si tratta di contributi concessi ma non liquidati per lavori o da realizzare, o realizzati ma non ancora pagati per ritardi nei pagamenti della Regione e della Provincia.
Operando una prima analisi, sicuramente da approfondire, sui dati dei Residui al 31.12.2010, abbiamo ricavato la seguente tabella:

Dalla tabella emergono chiaramente alcuni dati.
- Nel 2010 i residui attivi derivanti da entrate correnti (prevalentemente tributi e altri introiti comunali non riscossi) sono stati 663 mila euro. Essi sono diminuiti dal 32 al 27% dell’insieme dei residui attivi.
- Al contrario i residui attivi derivanti da entrate per investimenti (prevalentemente da contributi statali e regionali non liquidati al comune) sono stati più di 6 milioni di euro, aumentando dal 68 al 73% del totale dei residui attivi. - I residui passivi derivanti da spese correnti (prevalentemente da fatture non pagate di ditte fornitrici di beni e servizi) sono stati 223 mila euro, la loro entità si è ridotta dal 20 al 17% dell’insieme dei residui passivi.
- Al contrario i residui passivi derivanti da spese per investimenti (prevalentemente fatture non pagate alle ditte che hanno eseguito lavori pubblici) sono stati poco meno di 6 milioni, aumentando dall’80 all’83% del totale.

Questo significa che nel 2010 il comune è stato più attento a gestire i crediti e i debiti che derivano da entrate proprie; mentre gli investimenti, derivanti da mutui o da fondi statali regionali provinciali o sono stati iscritti a bilancio ma non sono state eseguite le opere, oppure sono state eseguite ma non sono state pagate le ditte. Ciò è molto probabile perché la Regione Lazio, ad esempio, negli ultimi anni ha accumulato enormi ritardi nel pagamento dei contributi concessi ai comuni. Solo per Castel Madama si parla di circa 5 milioni. Oppure il Comune non ha potuto pagare le ditte per non sforare il Patto di stabilità che obbliga i Comuni a tenere in pareggio annualmente entrate e uscite.
Quindi, negli ultimi anni è diminuita l’incidenza dei residui attivi e passivi correnti, grazie a un maggior controllo e recupero (anche se ancora non sufficiente) delle riscossioni dei tributi comunali e a un contenimento della spesa; mentre sono aumentati a dismisura i residui attivi e passivi in conto capitale a causa dei ritardi nella concessione dei contributi soprattutto regionali e dei vincoli imposti dal patto di stabilità.
Il problema vero dei residui sta soprattutto in un attento controllo della esigibilità dei residui attivi di parte corrente degli anni tra il 1990 e il 2005 e nel reperimento di fondi per coprire eventuali disavanzi che si possono verificare qualora vi siano residui attivi che non possono essere più riscossi.

Avanzo di amministrazione
Il bilancio consuntivo 2010, come quello del 2009, chiude con un avanzo di amministrazione di circa 970 mila euro, cioè con un attivo derivante dalla differenza tra le entrate e le uscite del 2010 e dalla differenza tra l’insieme dei crediti (residui attivi) e dei debiti (residui passivi) accumulatisi negli ultimi 20 anni.

13 ottobre: tutto l’avanzo a fondi non vincolati
Nel 2009 l’avanzo di amministrazione era stato di circa 930 mila euro, dei quali circa 630 mila derivanti dal ribasso d’asta a seguito della gara per la costruzione della caserma. Questi 630 mila euro di attivo erano stati destinati alle uscite in contro capitale per il finanziamento di spese di investimento, opere pubbliche o interventi di manutenzione straordinaria sul patrimonio comunale.
L’attuale giunta, nella sua prima proposta di delibera sul consuntivo 2010 del 13 ottobre, destina tutti i 970 mila euro dell’avanzo di amministrazione a fondi non vincolati.
La discussione nei due consigli comunali si è incentrata soprattutto su questa scelta della nuova amministrazione. Scelta sbagliata da un punto di vista tecnico - normativo e politico. Infatti, secondo il principio di continuità, nella formazione dei bilanci devono essere riportati tutti gli impegni e i vincoli che non si sono conclusi ma sono ancora in essere. Pertanto la destinazione a spese in conto capitale che era stata applicata ai 630 mila euro dell’avanzo di amministrazione nel consuntivo 2009, non essendo stata spesa, doveva essere riportata in quello del 2010. Anche perché quella somma, derivando da un risparmio di fondi acquisiti tramite mutui per opere pubbliche, è corretto e giusto che venga utilizzata per riqualificare o incrementare il patrimonio pubblico (strade, parcheggi, giardini, scuole, impianti, ecc.) a favore di una migliore vivibilità del paese, piuttosto che venire assorbita dalle spese di gestione del Comune.
I consiglieri comunali dell’Unione di centrosinistra, nella commissione consiliare bilancio del 10 novembre, hanno fatto presente queste considerazioni. Poi, come prevede il regolamento, il 15 novembre, entro le 48 ore precedenti al consiglio comunale del 17, hanno presentato un emendamento che modifica la destinazione dell’avanzo di amministrazione 2010 destinando 630 mila euro a spese in conto capitale per investimenti e il rimanente in fondi non vincolati.
Su questo emendamento l’assessore al bilancio e il presidente del consiglio hanno acquisito il parere del responsabile finanziario (favorevole), ma non quello del revisore dei conti.
Così, nella seduta del 17.11.2011, il consiglio comunale non ha potuto votare il rendiconto 2010 perché nella proposta di deliberazione presentata dalla giunta era sbagliata la destinazione dell’avanzo di amministrazione, né ha potuto votare l’emendamento presentato dai consiglieri dell’Unione perché non era stato acquisito il parere del revisore. La maggioranza, pertanto ha dovuto ritirare il punto, evidenziando tutte le proprie deficienze.

22 novembre: un terzo dell’avanzo a spese per investimenti
Qualche giorno dopo, il 22 novembre, la maggioranza riconvoca il consiglio comunale per lunedì 28 novembre alle ore 19. Agli atti del consiglio vi è una nuova proposta di deliberazione che cambia la destinazione dell’avanzo di amministrazione: 300 mila euro a fondi per finanziare investimenti in conto capitale e 680 a fondi vincolati, non si sa a cosa. Ma anche questa proposta della maggioranza è sbagliata perché la normativa prevede: 1) che la destinazione dell’avanzo di amministrazione dell’anno precedente deve essere riportato anche nell’anno successivo nella stessa modalità (quindi occorreva destinare almeno 630 mila euro come nel 2009 alle spese in conto capitale); 2) non possono essere genericamente vincolate somme senza specificare a cosa sono vincolate.
Nella tarda mattinata di venerdì 25.11.2011 arriva in comune il parere del revisore dei conti al rendiconto 2010. E’ un parere non favorevole in quanto si ritiene ingiustificata la nuova destinazione dell’avanzo di amministrazione, ritenuta dal Revisore “assolutamente carente di motivazione”.
Nella conferenza dei capigruppo di venerdì 25 novembre, l’Unione, confortata dal parere non favorevole del revisore, ribadisce che anche la nuova delibera è sbagliata; conferma la giustezza del proprio emendamento e si dice disponibile, qualora lo fosse anche la maggioranza, a trovare una soluzione nella riunione della commissione consiliare bilancio convocata per lunedì 28.11.2011 alle ore 12.

28 novembre: tutto l’avanzo a spese per investimenti
Ma in commissione la maggioranza non ha il numero legale per aprire la riunione. A questo punto lo scenario che si intravede è il seguente: la nuova proposta di delibera sul consuntivo 2010 ha il parere non favorevole del revisore; la maggioranza non ha presentato nessun emendamento; l’emendamento dell’Unione non ha ancora il parere del revisore. Stando così le cose si rischia un nuovo ritiro del punto con gravi conseguenze per le finanze comunali. Responsabilmente e per tenere fede all’impegno preso con i capigruppo, l’esponente dell’Unione garantisce il numero legale per effettuare la riunione.
La maggioranza non intende votare l’emendamento della minoranza, ma spinge affinché la commissione presenti un proprio emendamento che destini tutto l’avanzo di amministrazione per spese in conto capitale. Alle 14 la riunione viene aggiornata alle 18.
Alle 18, un’ora prima della convocazione del consiglio comunale, il parere del revisore dei conti sull’emendamento dell’Unione presentato il 15 novembre e ripresentato il 25 non è stato ancora acquisito. Il consigliere dell’Unione si sente preso in giro e abbandona la riunione, che però continua perché nel frattempo si sono presentati tutti i quattro consiglieri di maggioranza.
Alle 19,25 – 5 minuti prima del tempo utile per aprire il consiglio comunale che altrimenti sarebbe andato deserto - la maggioranza si presenta in aula con i pareri favorevoli del revisore a due emendamenti: a quello dell’Unione e ad uno nuovo scaturito nella commissione bilancio che destina tutto l’avanzo di amministrazione a finanziamenti in conto capitale per investimenti.
Il parere del revisore sull’emendamento della Commissione dice testualmente: "(…) I consiglieri Alberto Grelli, Amerina Paolacci e Giuseppe Salinetti hanno avanzato… due emendamenti dal medesimo contenuto…; ritenuto che la commissione bilancio riunitasi il 28 novembre 2011 alle ore 12 propone al consiglio di modificare la destinazione dell’avanzo di amministrazione destinando l’intero importo pari a € 968769,81 a finanziamento in conto capitale motivando tale scelta, esprime parere favorevole." Come dire: si può accettare l’emendamento dell’ultima ora perché è un’estensione dell’emendamento correttamente presentato dai consiglieri dell’Unione.

La discussione nel consiglio del 28 novembre
Con queste premesse, la discussione in Consiglio è tesa. La maggioranza finge indifferenza, come il gatto dopo che ha rubato il formaggio. La minoranza è irritata dall’inaffidabilità dimostrata dall’amministrazione nel ricercare una soluzione condivisa e dalla sua antidemocraticità nella gestione dei lavori del consiglio comunale, per cui un emendamento presentato dalla minoranza ottiene un parere dopo tredici giorni, mentre un altro lo ottiene in un’ora.
L’assessore al bilancio si assume le responsabilità dei ripetuti errori commessi e invita la minoranza a collaborare in particolare per risolvere i problemi dei residui che mettono costantemente a rischio le finanze comunali.
Monaco attacca frontalmente sui residui, sostenendo che vi sono crediti per milioni di euro che il comune non può più riscuotere e che richiederà l’intervento della Corte dei Conti, anche se i controlli potrebbero portare al dissesto finanziario del Comune.
I consiglieri dell’Unione ribadiscono che il conto consuntivo 2010 certifica che negli ultimi anni vi è stata una gestione responsabile delle finanze comunali, che sono state avviate politiche di bilancio che hanno raddrizzato le tendenze negative: sono state aumentate le entrate proprie e da contributi regionali e provinciali, riqualificata la spesa, migliorato il recupero dell’evasione ed elusione fiscale, ridotto i residui correnti. Le difficoltà intrinseche, dovute alla reale possibilità di riscossione di una parte di residui attivi dal 1990 al 2005, a cui si aggiungono le difficoltà create dall’ultimo governo Berlusconi con i tagli all’ICI, ai trasferimenti dello Stato ai comuni, con un punitivo patto di stabilità, insieme agli incerti cambiamenti dovuti all’introduzione del federalismo municipale, rendono il settore finanziario quello più a rischio per il funzionamento del comune e dei servizi ai cittadini e nello stesso tempo quello strategicamente più importante.
Il centrosinistra ha proposte concrete per superare questo momento difficile a cominciare dai residui: in conferenza dei capigruppo è stata avanzata l’ipotesi di operare un accurato riaccertamento dei residui a partire da quelli più vecchi e di cancellare via via quelli che si rivelassero non più esigibili senza per questo arrivare al dissesto finanziario grazie all’accantonamento annuo di fondi in entrata per ripianare un eventuale disavanzo di amministrazione.
Il comportamento arrogante della maggioranza, la sua impreparazione, l’uso di raggiri delle norme ai limiti della legittimità, il continuare a scrivere accuse false e infamanti contro gli ex amministratori, l’assumersi a parole la responsabilità di errori madornali a cui non seguono gesti coerenti, ma nuovi errori, nuove prepotenze, nuove volgari accuse non aiuta minimamente a costruire un percorso condiviso per superare le strutturali debolezze delle finanze comunali e costruire un efficiente settore finanziario al servizio di una efficace e giusta politica amministrativa. L’Unione chiede un segnale preciso per sedersi attorno ad un tavolo: che la maggioranza non voti “l’emendamento della Commissione” dell’ultima ora, ma quello della minoranza. Sarebbe un segnale di assunzione delle proprie responsabilità sugli errori commessi e di riconoscimento della giustezza di quanto sostenuto dall’opposizione fin dal primo momento.
Così non è stato. La maggioranza ha voluto fare da sola: ha respinto l’emendamento dell’Unione e votato quello della commissione. Ma è stata una vittoria di Pirro, perché con questo atto di forza ha messo ancor più in evidenza la propria incapacità e debolezza. In poche settimane ha cambiato posizione tre volte: prima destinando tutto l’avanzo di amministrazione a fondi non vincolati; poi destinando solo 300 mila euro a spese in conto capitale e, infine, all’opposto dell’inizio, destinando tutto l’avanzo di amministrazione a spese in conto capitale. Quale affidabilità di buon governo può dare un’amministrazione che si comporta in questo modo?
Nella votazione finale, il Rendiconto 2010, modificato “dall’emendamento della commissione” per superare il parere non favorevole del revisore dei conti al rendiconto stesso, ha ottenuto otto voti favorevoli e 4 astensioni.

Considerazioni finali
Lo svolgimento e la conclusione di questa vicenda evidenziano l’impreparazione della maggioranza nel merito delle questioni finanziarie, la scarsa trasparenza e democrazia nella gestione dei processi istituzionali di formazione delle deliberazioni del consiglio comunale, l’arroganza del potere che maschera insicurezza e debolezza, e impedisce di avere l’umiltà necessaria per confrontarsi con gli altri. Nello stesso tempo la vicenda Consuntivo 2010 mostra che l’Unione di centrosinistra quando ha governato ha gestito con competenza i bilanci comunali ottenendo primi risultati positivi e ora che è all’opposizione continua a dare il proprio contributo affinché le cose vadano meglio per il paese e il comune, anche quando una maggioranza incapace, prepotente e velenosa fa di tutto per peggiorarle.
Siamo convinti che le questioni finanziarie condizioneranno fortemente la vita amministrativa, e l’aver bruciato sul nascere la ricerca comune di un possibile percorso di soluzione dei problemi peserà fortemente sul proseguimento dell’amministrazione Pascucci.